WTO 原则下发达国家畜牧业补贴经验与中国生猪补贴政策研究

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    摘要：在新的贸易体制下，发达国家对畜牧业补贴的重点和方式有所改变，但数量并没有实质性的削减。中国是生猪生产和消费大国，中国生猪产业的一系列问题需要国家持续地对生猪产业进行补贴。本文通过分析WTO 农业补贴原则和借鉴发达国家畜牧业补贴经验，认为中国的生猪补贴政策完全符合WTO 原则，政府还应该加强生猪产业基础设施投入，实行“绿箱”为主的生猪产业补贴等，以促进生猪产业发展。

　　关键词：WTO 原则；发达国家畜牧业补贴；生猪补贴政策

　　

    一、引言

　　为了维持动物性食物( 肉、禽、奶) 等产品的较低生产价格，促进本国畜牧业的发展，国外发达国家普遍采取了各种的补贴政策。二战后，动物性食物在发达国家的消费呈现指数化增长，而这些食物的价格低廉，甚至低于需要较少能量和劳动力的蔬菜类产品。发达国家通过畜牧业的补贴，增强本国畜产品的生产能力和国际竞争能力，但同时也造成了一系列的世界贸易争端。以生猪及制品为例，2004 年美国生猪养殖协会曾诉加拿大生猪补贴违反美国法律和国际贸易协定。2008 年美国政府向WTO 指责中国政府的生猪补贴政策，要求中国政策公布生猪补贴细节等。

　　“猪粮”安天下，中国生猪产业的健康稳定发展对中国的经济安全意义重大，但中国生猪产业存在不稳定因素，制约生猪产业的进一步发展。2007 年7月，国务院印发《关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》，启动和实施了“能繁母猪”补贴、保险、良种繁育体系建设、标准化规模养殖扶持、调出大县奖励等一系列政策措施。随着中国经济的发展，人民生活水平的提高，生猪补贴政策要有长远机制，才能稳持和促进中国生猪产业的健康稳定。

　　中国加入WTO 后，各项农业政策的制订都须在农业框架下操作，我国的生猪补贴政策也要积极履行中国农业补贴的承诺，利用WTO 所赋予义务，积极推进我国生猪补贴政策的同时，避免一些不必要的贸易争端，以后的相关贸易谈判中占据有利的地位。

　　二、WTO 农业补贴原则及国外生猪补贴经验

　　( 一) WTO 有关农业补贴的原则

　　世贸组织《农业协议》共有13 个部分、21 个条款和5 个附件。其主要内容包括四个方面，即市场准入条款、国内支持条款、出口补贴条款、卫生和动植物检疫措施条款。在国内支持条款中，涉及到了有关“绿箱”和“黄箱”等政策措施。在WTO 《农业协议》框架下，“绿箱”补贴措施指政府对农业部门的投资或支持( Support) ，由于其中大部分是对科技、水利、环保等方面的投资，不会对农产品价格产生显著性的扭曲，任何国家均可免除消减义务。“黄箱”补贴措施指那些会对农产品价格和贸易产生明显扭曲，如对粮食等农产品提供的价格、出口或其他形式的补贴等。农业协议规定了农业补贴的“微量允许”，按发达国家和发展中国家两种情况区别对待。“蓝箱” ( Blue box) 是在“黄箱”政策向“绿箱”政策调整过渡阶段中，在限产计划下对农业的一种直接支付，一般是将某种农产品的种植面积或者牲畜的数量限制在一定的范围内，对规定的面积和数量给予一定的补贴。其对生产和贸易的扭曲作用有限，不计入AMS，因而免于消减承诺。所谓微量许可( Dmeinimis)，是指如果国内支持量很少，则不需要纳入计算和削减。微量许可按支持量占农业总产值的比例确定，发达国家为5%，发展中国家为10%。

　　( 二) 国外发达国家生猪补贴的经验借鉴

　　巨额补贴使发达国家畜牧产品极大丰富，价格极其低廉，也成为畜产品的主要出口国。以生猪市场为例，欧盟、美国、加拿大是世界前三位的生猪出口国。近年来，随着各国对农业政策的反思，及不断变化的世界贸易条件，各国逐渐改变了补贴重点及方式，但对畜牧补贴的总量并没有削减多少。各发达国家生猪补贴政策从以前的“黄箱”补贴转向以“绿箱政策”补贴为主，主要有以下几个方面的特点。

　　1. 重视畜牧业的基础性投入，维持生态平稳。畜牧业的发展需要一定的资源作保障，不能无限制地开发和利用。发达国家特别重视对畜牧业的基础性投入，并且这些补贴，可以作为农业资源储备的“绿箱”补贴，不需要进行削减( 李凯年，逮德山，2008) 。例如美国草场资源的保护措施，包括帮助作物和畜牧生产者改善环境的环境质量激励计划，保留政府承担75% 的环境保护费用分摊支付。为保护和改善私人牧场，还出台了草地储备计划，通过长期合同等不同形式帮助土地所有者恢复草地，政府对恢复草地费用的分摊率高达75% － 90%；欧盟鼓励降低单位面积的载畜量，并且实行粗放式经营的补贴等。以补偿畜牧农场因粗放化经营导致的经济损失。2000年期间，如果畜牧农场的牲畜存栏密度( 即每公顷饲料地负担的大牲畜单位) 等于或小于1. 4 个大牲畜单位( 即≤1. 4GVE/公顷饲料地) ，就可以申请粗放化经营补贴。这些措施都有效地保护了自然资源，防止了过度的放牧和开发，促进了可持续发展。

　　各国还非常重视畜牧业发展过程中的污染防治，这些也属于农业环境保护的“绿箱”补贴。例如美国制订了严格的《净水法案》，及时处理工业化养殖中所造成的各项污染，要求规模化养殖厂要有全面的废料处理计划及存储设施。欧盟的农场以家庭农场为主，欧盟制订严格的标准帮助农户来保护农场环境和食品安全的措施。国外发达国家还特别重视畜牧科技的支持、对农场主、农户及雇工提供各种的援助，培训、教育。这些都属于公共基金或财政开支所提拱的一般性农业生产服务的“绿箱”补贴。

　　2. 增加农户收入支持政策，减少生产的风险。为了减少对生产的控制和由补贴所造成的扭曲，符合WTO 农产品补贴原则，发达国家逐渐改变了以往的补贴方式，以农户收入的补贴为主来逐渐代替生产性的补贴，即不挂钩的直接援助，增加直接支付比例。例如美国对畜牧业提供了大量的收入支持政策，主要包括：牛奶收入损失合同项目( Milk Income Loss Contract Program) 当牛奶的价格低于标准时向牛奶生产者提供财政补偿来保证和维持牛奶生产者的稳定收入，减少市场风险。牲畜补偿项目( Livestock Compensation Program，LCP) 是旨在对那些由自然灾害导致畜产品( 牛、绵羊、山羊和水牛) 损失的生产者一种直接补偿。家畜援助项目( Livestock Assistance Program，LAP) 是指由于干旱、高温、疾病、虫害、洪水、火灾、飓风、地震、严重暴风雪或其他灾害等造成损失的家畜( 公牛、乳牛、山羊、猪、马) 生产者提供补偿的措施。欧盟建立农场收入支付体系，以保证农民的收入和生活水平。加拿大的收入稳定计划，都是以稳持农户或养殖户的净收益为目标。加拿大农业收入稳定计划( CAIS) 可以由农业生产者自由参与，也可互相参与。CAIS 计划集稳定农场收入和灾害保护于一体。该计划以稳定农场经营净收益、提高农业风险管理能力为主要目标，通过农户存款从而平衡年际间收入和政府转移支付两种形式共同开展，农产品保险针对农业生产经营主体特定农产品品种因事先规定的风险事故发生所导致的收入降低而展开的收入补偿活动。在2004 年，大约有57% 的各种类型的农场参与了CAIS，有近70% 的生猪养殖户场参与了CAIS，研究表明市场化程度越高的农场、文化程度越高的农场主参与比例越高。

　　畜牧业生产具有较长的生命周期，产品的存储成本较高，因此自然风险及市场风险都会较大。国外发达国家都很重视对畜牧业生产的风险防范，并且对不同层次的农场实行分层保障机制满足不同风险偏好主体的需求。

　　3. 生产要素补贴政策降低畜产品生产成本。美国、加拿大等发达国家畜牧业发达的一个重要原因还在于丰富、优越的自然环境。美国和加拿大幅员辽阔，玉米、大豆产量丰富，并且享有政府大量的补贴。美国的60% 玉米和47% 大豆作为饲料用于美国国内的畜牧业，饲料补贴使得畜牧业生产的成本大幅度下降，对生猪生产者来讲，饲料节省了15% 的成本。以控制了生猪产量的“半壁”江山前四大公司为例，在1997－2005 年间因饲料补贴而节省的饲料费达42. 84 亿美元，其中占市场份额30% 的Smithfield公司在1997－2005 年间总节省饲料成本25. 4 亿美元，平均每年节省成本2. 84 亿元( Elanor Starmer and Timothy，2007 ) 。加拿大“西部谷物法”的废除，废除粮食运输的补贴，从而使更多的粮食保存在当地，促进了生猪等食品加工业的发展。

　　所以，国外畜牧业的快速发展很大保障就是丰富的粮食作为饲料，大大降低了畜牧业生产成本。

　　4. 将严格的食品监管和补贴相结合。发达国家特别注重对食品质量的检测和监管，将畜牧业补贴政策同实行了一系列的标准化生产的制度相结合。例如欧盟制订了一系列保证动物和植物安全的标准，控制化肥、农药的使用和食物上的残留，接受补贴的农户必须按照标准提供一定质量条件的产品。欧盟还实行牛肉等的身份确认系统和标签制度，确保从零售货价上的食品可追溯到生产农场。另外还符合条件的农户优先获得金融支持为手段刺激农场主提高产品质量等。

　　三、WTO 下中国生猪补贴政策分析

　　我国是生猪生产和消费大国，生猪产业链较长，生猪生产的发展不仅涉及1 万亿产值的本行业的发展，也会影响到相互关联产业的发展及稳定。但我国生猪产业发展极其不稳定具体表现在：产量和价格波动剧烈，影响了我国居民消费，损害了广大养殖户的利益，也不利于生猪产业的健康发展；生猪产业生产效率不高，且区域发展不平衡( 谭莹，2010) 。生猪技术效率不高，例如评定母猪繁殖率指标的每头母猪年提供断奶仔猪，我国仅17 头，美国20 头，巴西25. 96 头，日本24. 92 头等( 李和国，2009) ；我国生猪产业疫病风险大，防疫形势比较严峻。从最近全球的疫病爆发特点看，传播快，感染率高成为我国疫病的主要特点，例如2009 年在北美爆发的猪流感，也在我国境内传播。另外，口蹄疫、蓝耳病、高热病等也出现高发态势; 规模化养殖中的生猪产业可持续发展问题。具体表现在生猪养殖过程中排放的粪尿及有害气体引起严重的大气、水域、土壤污染及生猪粪便所携带的病原微生物及其耐药性所引发的一系列人畜健康问题。我国生猪产业对经济安全的特殊性及存在的一系列问题，我国政策有必要对生猪产业进行补贴，以降低生猪生产成本，提高产量，从而降低猪肉价格。

　　(一) 中国在农业补贴下的承诺

　　中国在加入WTO 的谈判中，做出关于农业补贴承诺是：( 1) 中国不对农产品的出口进行任何补贴；( 2 ) 在国内支持方面，中国的微量许可水平为8. 5%； ( 3) 中国在超过微量许可水平“黄箱”政策补贴基数为零，即黄箱政策总补贴不能超过8. 5%；( 4) 中国不享受发展中国家的殊减免待遇。

　　同时中国在农业补贴方面可以享受权利： ( 1)“绿箱”政策; ( 2) 不超过8. 5% 微量许可的“黄箱”政策; 〔3) “蓝箱”政策。

　　(二) WTO 下生猪补贴政策分析

　　1. 属于“绿箱”范畴的生猪补贴政策。从我国生猪补贴的性质来看，能繁母猪保险是对涵盖母猪饲养过程中面临的主要病害、自然灾害和意外事故，由中央财政、地方财政和农民分别负担，应该属于收入保险计划中的自然灾害救济，属于“绿箱”范畴。

　　疫病防疫补贴、高致病性猪蓝耳病的强制扑杀补偿应该属于由公共基金或财政开支所提供的一般性农业生产服务的病虫害控制及检验服务，也应该属于“绿箱”。

　　生猪的调出大县奖励资金遵循“引导生产、多调多奖、直拨到县、专项使用”的原则，侧重用于规模化生猪养殖户( 场) 猪舍改造、良种引进和粪污处理支出，生猪养殖大户购买种公猪、母猪、仔猪和饲料等的贷款贴息，以及防疫服务费用支出等，属于农业基础设施建设和用于农业环境保护补贴也应该属于“绿箱”。

　　另外的生猪生产消费监测预警体系、中央地方储备肉、屠宰环节的病害猪无害化处理补助等都应该属于农业资源储备补贴等，也应该属于“绿箱”。

　　2. 属于“黄箱”范畴的生猪补贴政策。“能繁”母猪补贴对每头“能繁母猪”实行100 元补贴，属于牲畜数量补贴，应该属于WTO “黄箱”补贴范围。生猪良种补贴指的是使用良种猪精液开展生猪人工授精对能繁母猪的补贴，应该属于投入品补贴，应属于“黄箱”补贴。但按照WTO 的微量允许原则，中国承诺以低于一般发展国家标准的8. 5% 作为限额。陈锡文( 2008) “根据专家们测算，我们现在的补贴水平只占农业总产值的3%，还有5. 5% 的补贴空间”。据此测算，至少还有1885 亿元的补贴空间。2007 年是至今国家对生猪生产最为重视的一年，我国财政支出146 亿元支持生猪产业发展，其中能繁母猪补贴和保险制度，以及生猪良种补贴，年内财政共支出48. 48 亿元，包括中央财政支出24. 4 亿元。这部分资金即使全部算入“黄箱”，加上上述的427 亿元，总额也不过是583 亿元，距离8. 5% 的上限还有一千多亿元的距离，加上其他列入“黄箱”的支持，也远远达不到微量允许的水平，根本无须删减。

　　所以我国生猪补贴政策完全属合WTO 原则，而且还有不少的空间可以利用。2008 美国对WTO 诉中国的生猪补贴政策是不合理的。

　　四、生猪补贴政策的建议

　　为了促进我国生猪安全，及生猪产业的生产稳定发展，我们应该借鉴发达国家有关包括生猪在内畜牧业补贴的经验，建立和保持生猪补贴政策的长效机制，否则就会影响到该项政策的绩效。

　　(一) 加大生猪产业基础建设、科技推广及信息传递的财政投入

　　生猪产业补贴政策主要是发挥杠杆作用，带动我国相关投资主体加强生猪基础设施投入和改造，增加农业资源及生态环境保护投资。我国投资兴建了一系列标准化的生猪生产小区，补贴生猪养殖户兴建沼气池等污染处理系统，这必然会形成示范效应，推进我国生猪生产基础设施的建设及投入。因此国家应继续加大对生猪养殖户基础设施投资的补贴力度，应该专款专用修建统一的沼气池和污水处理系统，积极推广各种生物粪便处理技术。

　　我国应增加生猪生产科技研发和推广的投入。注重增加生猪生产科研投入、优化投入结构，增加生猪生产技术推广投入，增加养殖户技术培训经费等。通过完善生猪生产服务性补贴，在一定程度上可以规避生猪生产的风险，加强生猪生产的基础性地位，推动生猪生产科技研发与推广的财政投入。

　　建立全面的生猪预警体制，完善生猪信息的传递系统，增加国家宏观调控能力。近几年，随着通讯技术的飞速发展，网络、电视、广播等现代通讯技术也逐渐普及，为我国建立完善的生猪预警体系提供了基础和条件。除了官方预警体系的建立，还应鼓励民间各机构建立预警体系，为广大生猪养殖户提供养殖技术、价格、疫病防治等一系列服务，以稳定生猪生产。

　　(二) 实行全面的“绿箱”补贴政策

　　应该建立健全生猪生产的一般农业服务体系，如生猪科研、疫病控制、养殖培训服务、推广和咨询服务、检验服务，猪肉市场促销服务、生猪基础设施建设等、猪肉安全储备补贴、与生产不挂钩的收入补贴、自然灾害救济补贴、农业资源储备补贴、农业环境保护补贴等制度。特别是有计划地推广以母猪补贴为主的生猪保险制度，成立政策性保险公司，减少生猪生产风险。还可设置贷款保证基金，对生猪生产进行贴息等政策优惠，同时减免税收。

　　同时还要将生猪补贴政策同提高生猪质量相结合，要积极参与国际标准化活动，采用国际先进标准来改造传统农业，按照WTO 协议中关于食品安全和动植物卫生健康标准的协议，积极研究和采用国际标准，特别是FAO/WHO 国际食品法典委员会关于食品的标准、国际兽医组织关于动物健康的标准、国际植物保护联盟关于植物健康的标准以及国际标准化组织等方面的标准，提高猪肉产品质量。

　　大力推进“能繁母猪保险”制度。“能繁”母猪保险属于我国应该大力推行的农业保险业务范畴，在促进稳定的母猪存栏有重要的作用。但我国在能繁母猪保险中也遇到“道德风险”、核实及认定困难、理赔率高、商业保险公司积极性不高等一系列问题。我们应积极总结母猪保险的经验，并以此为中心，推广全面的生猪保险制度，减少生猪养殖户的养殖风险，减少养殖成本，提高养殖积极性。

　　(三) 充分利用微量允许标准，减少“黄箱”的补贴政策

　　充分利用微量标准允许的“黄箱”政策，进行饲料、疫苗、固定资产等生产资料补贴力度。选择合适的政策，推动生猪疫病防治。

　　“能繁母猪”存栏量决定着生猪供给量的关键因素，充足的存栏量能使仔猪存栏的得到迅速的恢复，增加猪肉供应。“能繁母猪”补贴对于保持生猪的供应非常必要，但要选择适当时期进行补贴。由于“能繁母猪”的市场波动性，养殖户会根据市场的变化补栏生猪。且“能繁母猪”的认定困难，在实践操作中存在着人为的不可控因素，例如虚报“能繁母猪”数量等。所以“能繁母猪”补贴政策不易作为一个长期性的政策，可作为临时性补贴政策，在“能繁母猪”存量下降低于警界线时进行补贴，以弥补养殖户损失。

　　(四) 适当采取生猪养殖的饲料补贴政策

　　饲料价格的变化对于猪肉的供应也有重要的影响，无论长期还是短期饲料价格的上涨会引起猪肉供给的减少，在短期内的影响还会更大。并且“猪粮比”是猪肉的价格和粮食的价格的比值，是衡量猪肉生产者赢利水平的重要指标。近年来，我国玉米价格持续上涨，增加了生猪养殖成本，挫伤了养殖户养猪积极性。饲料成本上涨时，会形成一个价格信号，会影响猪肉供给量。

美国生猪产业发展经验表明，美国生猪产业的垄断及其发展，在很大的程度上是来源于国家对玉米、大豆等农产品的大幅补贴，使饲料成本大大减少。我国现在也逐步对玉米、大豆等种植业实行补贴，但我国玉米、大豆等种植业产量并不是很高，大豆等还需要大量从国外进口，因此我们对种植业的补贴对降低猪饲料价格的作用不大。目前国家财政力量逐渐增强，为进一步降低生猪养殖成本，我们可以给予养殖户一定的猪饲料补贴，增加养殖户经济收入，从而稳定生猪的供给。   

来源: 《经济问题探索》2012 年第2 期

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    很多人都在关注畜牧业，也在关注养殖的人