管窥国外食品安全危机管理机制

麦海因

于维军

近年来，国外的食品安全危机事件屡有发生。影响比较大的有90年代中期在英国爆发的疯牛病、1999年在比利时发生的二恶英污染、2000年韩国爆发口蹄疫及2001年欧洲爆发的口蹄疫，还有今年年初源于荷兰并蔓延至比利时和德国的禽流感。这类恶性食品安全事件对当事国政府的危机应对与处理能力提出了巨大挑战。许多国家在处理这类危机的过程中不断总结经验和教训，如欧洲在处理疯牛病引发的食品安全危机时，由疯牛病爆发时的反应迟缓，到处理禽流感时的得心应手，其危机处理能力也经历了一个不断提高和完善的过程。目前，一些国家已经有了一套运转比较良好的食品安全危机管理机制。
美国　曾经有人说，在美国你不用怕吃的东西不安全。这话虽然有点夸张，但美国在食品安全方面拥有出色的记录，民众对食品放心度普遍较高，却是事实。20世纪90年代中后期以来，美国围绕着“从农田到餐桌”的整个流程，重点抓可能通过日常饮食渠道危害健康的食源性疾病的预防，取得了比较显著的成效。

美国在食品安全领域有着严格的法律法规和一整套严密监管体系，美国食品和药物管理局等机构在食品安全标准制订、审查批准和市场规范等方面的成功做法，已成为不少国家学习借鉴的对象。
    美国建立的食品安全系统有较完备的法律及强大的企业的支持，它将政府职能与各企业食品安全体系紧密结合，担任此职责的主要由人类与健康服务部（DHHS）、食品药品管理局（FDA）、美国农业部（USDA）、食品安全与监测服务部（FSIS）、动植物健康监测服务部（APHIS）、环境保护机构（EPA）、这几个部门组成。同时海关定期检查、留样监测进口食品。此外，还有其它部门，如疾病控制预防中心（CDC）、国家健康研究所（NIH）、农业研究服务部（ARS）、国家研究教育及服务中心、农业市场服务部、经济研究服务部、监测包装及畜牧管理局、美国法典办公室、国家水产品服务中心等部门也负有研究、教育、预防、监测、制定标准、对突发事件做出应急对策等责任。FSIS主管肉、家禽、蛋制品的安全；FDA则负责FSIS职责之外的食品掺假、存在不安全因素隐患、标签有夸大宣传等工作。在美国，若某种食物中的食品添加剂或药物残留未经FDA审查通过，则该食品不准上市销售；EPA主要维护公众及环境健康，以避免农药造成的危害，加强对宠物的管理；APHIS主要是保护动植物免受害虫和疾病的威胁。由此可见，FDA、APHIS、FSIS、EPA运用食品安全法律法规维护食品的安全，从而保护了消费者的身体健康。
自美国2001年发生“9·11”恐怖袭击事件后，国土安全问题迅速跃升为美国政府面临的最为紧迫的问题。其中在食品领域的防恐问题成为美国国土安全政策的重点之一。由于食品流通渠道广，受污染方式多，而防范手段又相对难度较大，因此成为美国政府最为重视的反恐领域之一。近两年来，美国陆续出台了一系列相关措施。 　　
在美国遭受恐怖袭击事件后，美国食品和药物管理局立即会同有关部门加强了对边界、港口和机场等食品和谷物进口地点的安全措施，增派安全检查和督察人员，大量增加食品和谷物检验点和监测网，强化国内和进口食品安全检查措施，努力通过这些临时紧急措施防止恐怖分子通过食品渠道对美国发动生物攻击。
与此同时，美国国会也根据政府部门提出的建议在食品安全和食品防恐方面进行新的立法，以便从法律上规范食品防恐问题。2002年美国国会通过的有关反恐问题的法律也为食品防恐问题制定了原则。《2002年公共健康安全和生物恐怖准备与反应法》则为食品和生物防恐问题制订了严格的指导性原则，并规定相关政府部门必须在2003 年12月12日之前提出具体措施，以便操作实施。

2003年伊始，美国主要负责食品以及农作物安全的农业部与食品和药物管理局相继推出了一系列加强生物防恐的措施。到5月份，食品和药物管理局已经完成了食品防恐问题的决策性建议，其中包括4项有关食品防恐方面的措施，分别就食品生产和运输的登记、进口食品的预先通报、食品公司档案的建立及保留和对可疑食品货物的控制等方面制定了严格的规定，以便在有关部门批准通过后于今年年底开始实施。 　　
　　从这些即将实行的规定来看，美国对国内食品生产和国外食品进口方面所作的规定非常严格，从而有利于美国国土安全和食品安全部门及时掌握食品货物的生产、包装、运输、交货、批发和零售等各个方面的详细情况。所有食品必须备有货物生产方面的各种情况，包括生产厂家的公司名称、法人代表、详细地址、电话和文传号码，可能的话还应该 提供电子邮箱地址。食品的资料必须包括商标、货物种类、进货和出货日期、进口和交货的“上家”和“下家”公司等情况。
　　此外，美国农业部也采取了多种措施防止恐怖分子通过生物手段来危及美国的粮食和农业资源安全。这些措施包括严格边境检疫以防止恐怖分子携带有害病虫和有毒生物制品进入美国、保护农作物和畜牧业资源、加强安全检验和监测网络以及完善反恐快速反应机制等。
欧盟　长期以来，食品安全问题一直由欧盟各成员国自行处理，但英国爆发的“疯牛病危机”使各成员国意识到在欧洲内部市场建成后，各国动物及食品均可自由流动的情况下，食品安全危机已不仅仅是一国内部的问题了。
1996年3月，英国政府首次发表报告，承认疯牛病有可能经由动物传染给人类。由于英国的牛肉大量出口到欧盟各国，英国政府的报告发表后，引起了各国公众的恐慌。面对突如其来的灾难，欧盟各国应对无方、手忙脚乱，公众惊慌不已。一时间，人们谈“牛”色变，市场萧条，一些国家的政府部长因应对不力被迫辞职，整个欧洲陷入一片恐慌之中。在整个危机期间，欧洲国家人人自危，欧盟遭受了沉重打击，有分析家甚至预测，这场危机将会阻碍欧盟的一体化进程。
　 “疯牛病危机”过后，欧盟国家深刻认识到在突如其来的灾难性危机面前，采取各自为政、甚至互相拆台的做法不仅于事无补，而且损害了欧盟所有国家的利益，欧盟应该采取协调一致的危机处理措施，加强立法，建立长期的危机处理体系，以防止类似危机的再次发生。
　　首先是建立快速预警系统。疯牛病危机发生后，欧盟先后出台了20多项法案，加强对传染病预防和控制的预警，建立了公共健康检查与监督网络、快速预警系统、信息体系、环境监视与研究以及联合研究网络为一体的传染病疾病报告系统，并由欧盟委员会所属的联合研究中心进行具体的分析、综合研究和提供技术支持。该体系能使欧盟委员会对危机做出前瞻性的判断，以便提早发现问题，及时作出政策决策，防止出现大面积的疾病扩散，而不是出现问题后再考虑如何处理。
其次是加强欧盟国家在传染病预防和控制方面的合作，同心协力控制疾病蔓延。疯牛病危机发生后，欧盟委员会和德国、法国、英国等国家首脑一致认为，各国应该采取几项合作措施；一是加强政策协调，统一各国立场，把各自为战转变为统一行动，共同应对危机；二是加强疾病研究的合作；三是尽快在欧盟建立总的危机处理体系，加强对各成员国的指导和协调。同时，欧盟各国也积极采取措施，从制度上完善疾病防控网络。德国、英国等国家加大政府改革力度，调整政府部门职能，先后建立了国家级的传染病监控中心和紧急事件处理中心，负责监控恶性传染病以及处理危害公众健康的突发事件，同时强化国内各级政府之间的危机处理综合协调渠道，保证信息、政令畅通。
第三是为确保食品安全卫生，欧盟制定发布了一系列关于食品生产，食品进口与投放市场的卫生规范和要求。欧盟的卫生规范要求通常在欧盟官方公报上以欧盟法规、指令或欧盟决议的形式发布，各成员国当局与企业必须遵照执行，以预防危机的出现。对某些传染性强的动物疾病，如疯牛病、口蹄疫和禽流感，欧盟专门以法令的形式制定了相关的应对措施。
通过欧盟及其成员国的努力，几年来，基本上形成了从欧盟到各成员国、从成员国中央政府到地方政府、从地方政府到社区、再到农场的传染病综合防控体系，对各种流行疾病的爆发、蔓延作好了应对准备。
2000年下半年，英国、法国先后报告发现克雅氏病例，欧盟传染病快速预警系统拉响警报：欧洲再次面临克雅氏病和疯牛病爆发的危险。欧盟传染病防控体系迅速启动，采取了广泛措施对付克雅氏症和疯牛病，基本上制止了疫情的进一步蔓延，平息了欧洲发生的新一轮恐慌。
2003年2月底，荷兰北部几家养鸡场爆发禽流感后，欧委会在听取专家建议后，迅速发布了一系列禁令，禁止荷兰运输活鸡、出口鸡肉鸡蛋等。荷兰政府也根据法规要求，封闭了“禽流感爆发鸡场周边10公里以内的饲养场，并开始大规模宰杀活鸡。由于疫情规模较大，荷兰政府甚至动用军队封锁污染区，并不惜宰杀了全国约1/4的活鸡。
   值得强调的是，欧盟处理危机的整个决策过程与执行过程都十分注意公开和透明。欧盟认为，满足公众的知情权是消除公众恐慌和增强公众信心最有效的办法。法律规定，“欧盟食品安全局“的所有报告和建议都必须公开，如果专家内部出现不同意见也必须公之于众。
英国　近年来，英国在食品安全卫生领域灾难频频，疯牛病、口蹄疫、猪瘟等的流行，不仅严重打击了英国畜牧业，对公众健康也造成了严重损害。在处理上述危机的过程中，英国政府通过不断改进和调整，积累了丰富经验，并形成了应付各种严重流行病的机制和网络。
英国之所以能取得这样的成就是付出惨重代价得来的教训。当初疯牛病爆发时，英国政府由于担心引发恐慌，使农业和饮食业受到冲击，在疫情初期，否认疯牛病可传染给人类，称食用牛肉不会对健康造成影响。然而，随着疫情的发展，一些人因感染疯牛病而死亡，事件经媒体爆光后，引起轩然大波，英政府因此受到严重冲击。在这种内外交困的不利情况下，英国政府断然采取了几项措施，果断处理克雅氏症和疯牛病引发的危机：
首先，政府立即下令对疫区病牛进行大规模焚毁，先后宰杀、焚烧了350万头病牛，以根除疯牛病，从病源上迅速斩断疫情扩散的途径；其次，全面调查疫情，政府成立了专家小组，详尽调查研究发病地点比较集中的病例，从地理环境等角度查找发病原因；第三，公布了长达16卷的疯牛病调查报告，详细披露了疯牛病从爆发到扩散的情况，并且批评了政府官员的官僚主义等问题，还事实真相；第四，改革政府卫生管理体制，加强对疾病的监控和管理，设立专项基金，加强疫情研究；第五，紧密配合欧盟、世界卫生组织以及其它国际组织，采取有效措施防控克雅氏症和疯牛病，并且向印尼、泰国、斯里兰卡等亚洲国家发出疫情预警。通过这些措施，英国政府基本上控制住了疫情的蔓延，而且平息了欧洲国家的不满情绪，赢得了国际社会的理解。
需要指出的是，英国在汲取教训、积极防治的同时，并没有向来自欧洲国家的种种压力所屈服，反而利用外交手段和国际法程序，积极主张自己的正当权利。自欧盟委员会对英国牛、牛肉发布禁令之日起，英国政府就通过欧盟争端解决机制不断上诉，要求欧盟委员会取消禁令，同时通过政治和外交手段，努力抵消危机造成的各种不利后果。在英国卓有成效的控制疫情和不屈不挠的努力下，欧盟委员会最终不仅对英国的疯牛屠宰计划给予财政援助、补贴英国经济的巨大损失、允许英国牛肉和牛制品部分出口，而且还帮助英国向德、法等对英态度强硬的国家施加压力，要求这些国家取消它们对英国牛肉的出口限制。经过不懈的努力，英国终于取得了政治、经济两方面的重大胜利，最大限度地维护了国家利益。
韩国　韩国为应对各种自然灾害专门成立了“中央灾害对策本部”，它是一个常设性的机构，隶属于行政自治部。“中央灾害对策本部”由行政自治部长官担任本部长，由行政自治部和建设交通部的次官担任副本部长，人员由政府２３个部门的局长级干部组成。这个常设机构的任务是有效地推进各种防灾对策，审议国家的防灾基本计划，协调各地的防灾计划。
每当发生较大的地区性灾害和全国性灾害时，“中央灾害对策本部”就会及时发布灾害情况，并协调政府各部门投入救灾。而韩国政府就会立即成立中央政府级的“非常对策本部”，会同地方政府相应成立的本地“非常对策本部”，采取各种措施救灾。韩国在应对“口蹄疫危机”及今年的SARS疫情时都是如此。
    韩国成功扑灭口蹄疫疫情就是贯彻应急防灾体制比较典型的案例，其经验归结有以下几条：
    一是申告及时，这不仅与农户的防疫意识强有关，而且与韩国在各地建立了较为健全的申告和防疫体制有关。
    二是行动迅速，一发现疫情，政府随即成立相应部门，确定危险区、警戒区和特别管理区。
    三是有备无患，据报道，韩国曾在1997年和1998年分别举行过防治口蹄疫的大规模演习，内容包括发现疫情、警戒隔离、消毒接种等。一旦真的发生疫情，各路人马立即能进入角色。此外，韩国对口蹄疫的预防疫苗储备充分，2002年韩国发生口蹄疫的时间虽然较长，扩散的地区也较大，但从未出现疫苗短缺的情况。
四是政策得当，这几年韩国发生口蹄疫时，韩国的牛肉、猪肉被禁止出口，政府为了保护农户利益，决定由政府收购当地的猪和牛，而且收购价格大大高于当时的市场价格。同时，政府暂时关闭了全国的家畜交易市场，防治疫情扩散。为了减少暂时关闭交易市场给养牛户带来的不便，政府通过农协、畜协扩大对家畜的收购。对于在防治口蹄疫中失职的公务员，韩国政府决不姑息迁就。去年韩国安城地区发生口蹄疫后，一些地方屠宰家畜进展缓慢，没有严格控制人员流动，导致疫情连续发生，韩国政府当即给予相关官员以警告处分。
   五是宣传适度，这几年韩国发生口蹄疫后，韩国的媒体一改过去大肆炒作、渲染的常态，保持适度宣传。媒体一般都在第一时间报道疫情，同时介绍预防疫情蔓延的各种措施。
   “他山之石，可以攻玉”。国外建立起的应对重大动物传染病引发的食品安全危机管理机制，也许对如何建立和完善我国的重大动物疫病应急反应机制有借鉴意义。

wangsx

外国对于食品安全方面比中国强多了

sunmanji

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