我国的饲料安全问题：现状、成因及对策

胡文辉 · 发表于 2007-1-16 20:27:16

宋洪远赵长保所谓饲料安全，通常是指饲料产品（包括饲料和饲料添加剂）中不含有对饲养动物健康造成实际危害，而且不会在养殖产品中残留、蓄积和转移的有毒、有害物质或因素；饲料产品以及利用饲料产品生产的养殖产品，不会危害人体健康或对人类的生存环境产生负面影响。同其他产品的质量安全问题相比，饲料产品的质量安全问题有以下几点特殊性：一是隐蔽性。由于技术手段的限制，一些饲料物质在投入使用之初，其危害性并不能被充分地认识到；对一些物质的毒副作用，利用常规的检测方法不能进行有效鉴别，对其影响程度，在一定时期内得不到科学的证明；而且一般情况下，饲料产品或物质的危害性并不能通过观察饲养动物被人们及时发现。因此，影响饲料安全的各种因素往往是在不为人所知的情况下进入养殖产品，并通过养殖产品转移到人体内和环境中，对人类健康和生态环境造成危害。二是长期性。一方面，饲料产品中的不安全因素是长期存在的，虽然通过加强监督管理和提高安全意识，会减小危害发生的程度和范围，但是短时间内不可能完全消除；另一方面，在饲料饲喂过程中蓄积在养殖动物体内的有毒、有害物质直接污染环境或在人体内蓄积，所造成的影响也是长期的。三是复杂性。饲料产品中不安全因素众多，而且复杂多变。有些是人为因素，有些是非人为因素；有些是偶然因素，有些则是长期累积的结果。因此，在已有的问题逐步得到解决的同时，新的问题还在不断出现。由饲料产品的重要性和特殊性所决定，解决饲料安全问题必须标本兼治。不仅要关注已经出现的问题，而且要关注可能存在的安全隐患；不仅要有健全的产品质量和行业标准体系，而且要有完善的法律法规体系；不仅要加大对违法违规行为的打击力度，而且要建立高效的监督管理体系；不仅要着眼于饲料业本身，而且要着眼于养殖业等相关行业；不仅要依靠饲料行业主管部门，而且要依靠各地、各相关部门以及全社会的广泛参与。总之，解决饲料安全问题必须要有完整的战略思路，同时也要有一整套切实可行的政策措施。一、当前饲料安全中存在的主要问题虽然我国的饲料安全工作不断加强，饲料产品的质量水平不断提高，但是从目前来看，我国的饲料安全问题还远没有解决。饲料产品在生产、流通和使用中仍存在着严重的安全隐患；各种人为因素以及非人为因素仍然对饲料安全构成严重威胁。从近年来全国饲料和饲料添加剂质量监督抽查以及各地在饲料产品安全监管工作中发现的情况看，我国现阶段饲料安全中存在的问题主要有： 1、饲料中添加违禁药品常用的违禁药品包括激素类、类激素类和安眠镇定类。1998年，农业部发布了《关于严禁非法使用兽药的通知》，随后又陆续发布了一些禁用药品的通知，强调严禁在饲料及饲料产品中添加未经农业部批准使用的兽药品种，严禁非法使用兽药。2002年2月，农业部、卫生部、国家药品监督管理局联合发布了《禁止在饲料和动物饮用水中使用的药物品种目录》。同年3月，农业部又发布了《食品动物禁用的兽药及其他化合物清单》。这些法规对饲料中的各种禁用药物作了明确规定。即使对适用动物的17种驱虫药和11种抗生素，也规定了药物的最低、最高使用量，停药期与配伍禁忌等。可是少数厂家、商家和养殖者为了片面追求经济效益，置国家法律于不顾，在饲料生产和养殖过程中使用违禁药物，如盐酸氯丙嗪、已烯雌酚、肾上腺素、盐酸克伦特罗等，给人体健康带来严重后果。在2002年下半年全国饲料和饲料添加剂质量监督抽查检测的样品中，共有258批次检出了违禁药物和违规添加的药物。在这些不合格样品中，检出安定的占7.2%；检出喹乙醇的占4.3%；检出土霉素的占2.3%；检出金霉素的占1.4%；检出盐酸克伦特罗的占0.5%；检出呋喃唑酮的占0.4%。 2、超范围使用饲料添加剂 1999年，农业部公布了《允许使用的饲料添加剂品种目录》（农业部105号公告），规定除饲料级氨基酸、饲料级维生素、饲料级微量元素等173种（类）营养性饲料添加剂和一般性饲料添加剂之外，未经新饲料添加剂评审并公告的或未办理进口饲料添加剂登记的，均属于超范围生产、经营和使用的饲料添加剂。但仍有一些企业和个人将未经审定公布的饲料添加剂用于饲料生产，潜在的安全问题不容低估。 3、不按规定使用药物饲料添加剂药物饲料添加剂是指为预防、治疗动物疾病而掺入载体或稀释剂的兽药的预混物，常用的药物添加剂主要有抗生素和驱虫剂等。2001年7月，农业部发布了《饲料药物添加剂使用规范》，规定了57种饲料药物添加剂的适用动物、用法与用量、停药期及注意事项等。这57种饲料药物添加剂分为两类：一类是具有预防动物疾病、促进动物生长作用，可在饲料中长时间添加使用的饲料药物添加剂；另一类是用于治疗动物疾病，并规定疗程，通过混饲给药的饲料药物添加剂。对这两类饲料添加剂的使用分别都有规定，按照上述规定科学用药是控制畜产品中药物残留的前提。然而，不少饲料企业和畜禽养殖场（户）不严格执行规定，超允许品种添加、超限量添加药物添加剂，不遵守休药期规定等现象比较普遍地存在，还有的不遵守配伍禁忌等规定，或者将不同品牌的饲料产品混合饲用，致使属于配伍禁忌的几种药物被同时使用。由此导致饲料中的药物成分在养殖产品中积蓄残留，产生耐药性，对人体产生不良影响，并对环境造成污染。 4、在反刍动物饲料中添加和使用动物性饲料肉骨粉等动物性饲料虽然从开发利用蛋白资源角度看，具有良好的社会效益和经济效益，但是从饲料安全的角度看，对反刍动物生产却存在较大的隐患。科学研究表明，从英国开始的“疯牛病”（牛传染性海绵状脑病，英文简称BSE）即是由于使用了含有肉骨粉的配合饲料而引发的。我国是一个蛋白饲料资源短缺的国家，利用动物副产品制成动物性饲料是补充蛋白饲料资源不足的有效途径。但是为了规避风险，农业部在“疯牛病”发生原因公布后不久的1992年，即发文禁止在反刍动物饲料中添加或使用动物性饲料，并于2001年再次专门发文重申这一规定。然而目前仍有一些养殖场（户）无视国家禁令，在反刍动物饲料中添加动物性饲料产品，造成一定的“疯牛病”隐患。 5、污染及霉变造成的饲料卫生指标超标现代工农业生产中化学物质的广泛和大量使用，在给社会带来巨大经济效益的同时，也污染了环境，并给人类带来了危害。有毒有害化学物质除经由空气、饮水等进入动物体与人体以外，也可经由饲料和食品危害动物及人体健康。从我国的实际情况来看，环境对饲料的污染主要有两个途径：一是工业生产中排放的各种有毒有害气体、污水、残渣等，其中不少污染物具有难降解、易积累、毒性强的特点，甚至具有致癌、致突变、致畸作用。二是农业生产中化肥特别是农药的广泛使用。在目前的植物保护中，农药仍起着不可替代的作用，但由此产生的农药残留及其污染问题是十分严重的，由农药对饲料原料的污染进而在饲料和动物体内残留的事件经常发生。例如，有机氯农药在我国已停用达20年，但在许多饲料和食品中仍有较高的检出率。除环境因素对饲料的污染以外，饲料在分检、包装、运输、装卸、储存、计量等过程中也会产生各种污染现象。如在包装时混用包装口袋就可能造成污染，在储存过程中因管理不当也可能造成饲料霉变等污染。这种交叉污染在饲料流通过程中也经常发生。同时，由某些微生物滋生所引起的饲料霉变问题也不容忽视。引起饲料霉变的微生物主要有曲霉菌、青霉菌、镰刀霉菌等。特别是黄曲霉菌对饲料原料造成的污染最为严重。在夏天高温高湿的环境中，玉米、豆粕、麸皮都很容易滋生黄曲霉菌，这些菌株不但对饲料中蛋白质与糖化淀粉有很强的分解能力，降低饲料的营养价值与适口性，更为严重的是它们能产生多种毒素，尤其以黄曲霉毒素B1毒性最强，它不易溶于水，耐高温，不易被破坏，对畜禽造成严重危害。我国广大地区（尤其是南方）饲料霉变问题相当严重，不少饲料厂家和养殖场（户）甚至把已经严重霉变、不能食用的粮食产品喂给养殖动物。在2002年下半年全国饲料和饲料添加剂质量监督抽查检测发现的1650批次不合格产品中，卫生指标超标的有：铅130批次，占全部不合格样品的7.8%，黄曲霉毒素B1 75批次，占全部不合格样品的4.5%，沙门氏菌42批次，占全部不合格样品的2.5%。 6、饲料标签标识存在较多问题一些企业和产品标注假冒批准文号；一些产品标签不规范，成分标识不清，专用性标注不明，使消费者无所适从；有些企业在饲料标签上夸大产品性能，对消费者造成误导；还有一些企业隐瞒了饲料产品的真实成分，在饲料产品中添加了一些药物饲料添加剂，但在饲料标签上不加以注明，使用者在不知情的状况下，很容易重复添加该类药物饲料添加剂，从而造成药物中毒或过量蓄积。在2002年下半年全国饲料和饲料添加剂质量监督抽查检测中发现，多数动物性饲料没有标签，配合饲料、浓缩饲料、饲料添加剂、添加剂预混料也存在无标签的现象。在判定的12468批次产品中，合格9752批次，合格率78%，其中配合饲料和浓缩饲料样品合格率82%，添加剂预混合饲料合格率76%，饲料添加剂合格率74%，动物性饲料合格率仅为35%。 7、制售假冒伪劣产品的行为屡禁不止伪劣饲料产品不仅扰乱了市场秩序，侵害了消费者的利益，同时也带来一些饲料安全方面的问题。如在鱼粉中掺杂石粉、羽毛粉、皮革蛋白粉、肉骨粉等，会造成重金属超标或其他有毒、有害物质混入，影响养殖动物生长和人体健康。假冒饲料添加剂中有效成分不足，会导致动物疾病的产生，不仅会影响养殖产品的生产性能，也对消费者利益造成一定的损害。近年来，虽然农业生产资料打假工作力度不断加大，但制售假冒伪劣饲料产品的现象仍然存在。综上所述，当前我国的饲料安全问题呈现出以下几个基本特点：一是当前的饲料安全问题主要是人为因素造成的。虽然气候等自然条件也会对饲料产品品质造成影响，但从已有的问题来看，生产、经营和使用过程中的各种人为因素对饲料产品安全的影响要更为突出，特别是对其中制假贩假以及违反规定添加药物和饲料添加剂等行为要尤其予以关注。二是饲料生产、经营和使用中添加违禁药品，超量、超范围使用药物饲料添加剂和兽药，饲料及养殖产品中药物、重金属及其他有毒有害物质超标是现阶段饲料安全中最突出的问题。三是经营环节的问题比生产环节的问题要更为严重。在2002年下半年全国饲料和饲料添加剂质量监督抽查检测中发现，饲料经营企业产品质量合格率普遍低于生产企业同类产品合格率。经营企业维生素预混合饲料产品合格率为48.9%，比生产企业合格率低42.1个百分点；经营企业微量元素预混合饲料合格率为32.5%，比生产企业低62个百分点；经营企业复合预混合饲料合格率为50.8%，比生产企业低39个百分点；经营企业饲料添加剂产品合格率为65.1%，比生产企业低28.5个百分点；经营企业浓缩饲料产品合格率为87.1%，比生产企业低4.6个百分点；经营企业配合饲料产品合格率为91.6%，比生产企业低2.4个百分点。四是从饲料生产区域上看，上述问题主要集中在畜牧水产养殖业发达地区和畜产品、水产品外销地区，因而危害很大，影响十分恶劣。五是违法制售和使用违禁药品等危害饲料安全的行为更加隐蔽。这些都说明饲料安全工作的任务依然十分艰巨。二、饲料安全问题产生原因分析我国现阶段的饲料安全问题是多方面因素共同作用的结果。从表象上看，生产、经营及使用者的趋利动机以及各种有意或无意的不规范行为，是造成现阶段我国饲料产品质量安全问题的直接原因；但进一步分析可以发现，当前我国在饲料产品的科研等基础性工作上，在饲料业及相关产业的发展方式上，以及在管理体制和管理手段等方面存在的一系列问题，客观上也助长了饲料安全问题的滋生。 1、科研和技术推广薄弱，饲料业和养殖业的发展缺乏足够的技术支撑科技水平是保证饲料安全的技术基础，保证饲料安全必须要依靠科技。一方面，饲料产业的发展要求相关的研究工作必须及时跟进，否则难免会产生新的安全隐患；另一方面，在饲料产品的开发、生产、经营、使用过程中，也都需要有相应的技术保障，任何一个环节存在漏洞，都会给饲料安全问题以可乘之机。从目前情况来看，我国在饲料科研体制、科研工作以及在技术推广和服务方面还都存在一些问题，制约了饲料安全工作的开展。主要表现在：第一，饲料产业发展中出现的一些新的技术问题尚未得到解决。近年来，越来越多的新材料、新工艺被饲料行业所采用，促进了我国饲料产业的发展，但同时也对饲料安全提出了新的挑战。我国饲料科研水平较低，行业的整体技术水平同国际水平相比还有较大差距，特别是对以生物工程、信息技术为代表的高新技术研究不够。当前，转基因作物及其副产品对动物健康和畜产品安全的影响，饲料中抗生素、激素、安定类药品残留对人体的危害，动物性饲料的安全性等一系列问题，都是政府部门和学术界争论的焦点。对这些新的问题不进行更深入的分析和研究，要克服可能会由此产生的安全问题将无从谈起。第二，科研体制与饲料产业的发展不相适应。由于发展水平的限制，我国多数饲料企业自身的科研能力不强，同时由于科研体制的改革相对滞后，饲料业发展也难以得到足够的外部支持。长期以来，我国的饲料科研单位大多集中在农业科研院所和高等农业院校，几乎每个省（区、市）都有类似的饲料科研单位，这种部门分割、地区分割的结果，一是使科研经费及科研人员高度分散，降低了科研工作的效率；二是科研与生产和市场脱节，不仅使许多科研成果不能得到有效转化，而且使饲料生产企业在提高产品质量、改进生产工艺、提高管理水平等方面的需求也得不到满足。第三，技术推广和服务体系的职能难以充分发挥。从饲料消费环节（养殖场和农户）来看，我国农村基层的畜牧科技推广和兽医服务体系建设急需加强。畜牧科技人员长期沉淀在草原站、畜牧站和畜禽繁育改良站，专业知识老化是比较普遍的现象；乡村两级的兽医防疫人员相当缺乏，而且缺少必要的仪器和设备，整体的服务能力不强。在这种情况下，农村广大养殖户很难得到养殖技术以及饲料安全使用方面的指导和服务，饲料在使用中出现安全问题也就在所难免。 2、生产企业无序竞争的局面尚未改变，企业提高产品质量的内在动力不足 20世纪90年代初期以后，随着我国畜牧业的快速发展和国家改革开放步伐的进一步加快，饲料企业如雨后春笋般地在全国各地迅速崛起，市场竞争日趋激烈。但是由于企业数量增长过快，经济成分复杂，多数饲料加工企业规模小，技术和管理水平不高，加之法律法规体系不健全，饲料市场总体上处于无序竞争状态。截至2001年底，我国饲料加工企业总数为11905家，其中正大集团、希望集团等20家企业集团的饲料产量约占全国饲料生产总量的30%，其余11885家企业的饲料产量约占全国饲料生产总量的70%。而位居世界饲料产量第一的美国，只有300多家饲料加工企业，生产饲料却达1.4亿吨以上。法国饲料企业个数不到我国的3%，饲料产量却相当于我国的45%。 20世纪末期以来，由于畜产品产量相对过剩，价格持续低迷，与之相关的饲料等行业也进入了微利时代。为争夺饲料市场，一些饲料企业利用饲料监测不严格和农村养殖户专业知识不全面的特点，低成本操作，甚至进行欺骗性生产和销售，极大地扰乱了饲料市场秩序。近年来，随着国家整顿的力度不断加大，市场秩序有所好转，但无序竞争的情况依然非常严重。信息经济学的观点认为，在垄断程度很低、生产企业过多、利润率很低，而生产要素退出困难的行业中，很容易出现“柠檬市场(the Lemons Market)”现象，即在卖方对产品质量比买方有更多的信息时，低质量产品将会驱逐高质量产品，使市场上的产品质量持续下降。我国饲料行业已经具备了柠檬市场形成的基本条件。饲料工业是资产专用性很强的行业，生产设备很难转向其它用途，因而即使在市场竞争激烈的情况下，许多经营者也不得不继续维持生产。在盈利水平降低到一定程度以后，唯一的选择就是极力降低成本，使产品质量退化。过度及无序的竞争，是影响我国饲料安全的一个极为重要的因素。 3、生产、流通、消费脱节，加大了饲料安全的风险近年来，饲料生产企业与养殖企业和食品加工企业联手开拓市场，已经成为国际饲料业发展的趋势。如美国1998年的饲料产量是1.3亿吨，其中8500万吨是饲料生产和使用在一起的产业链企业所生产，而纯商业性的饲料只大体相当于前者的一半。而从我国来看，这一趋势并不明显。除个别大型饲料生产企业有自己的营销网络，产业化经营程度较高以外，绝大多数企业生产的饲料产品都是直接进入各类市场，生产、流通和消费环节没有组合成一个完整的产业链条。生产、流通和消费脱节对饲料安全的影响至少表现在三个方面：一是在激烈的市场竞争中，生产企业为争取经销商，维持市场份额，不得不将一部分利润让渡给中间环节，从而使生产成本进一步上升，使盈利水平进一步降低，使产品质量下降的可能性进一步加大。二是经营环节越多，饲料产品出现安全问题的几率越大。近几年来，饲料产品在运输、贮藏、分装以及销售过程中出现的质量问题并不少见。三是流通环节经营主体多样，从业人员的文化素质和专业素养差别很大。许多经营者对饲料产品的技术指标、专用性、使用规范等不能充分掌握，因而饲料产品的技术信息在向消费者传递过程中难免会出现偏差。而且，由于饲料产品经营者本身也是以盈利为目的，一些经营者隐瞒或夸大产品信息，误导或欺骗消费者的现象，在流通环节也是客观存在的。 4、以农户散养为主的养殖业生产方式，加大了技术服务和监督管理的难度分散饲养是当前我国养殖业生产的主要模式。这一模式在我国有悠久的传统，符合我国的资源条件，同时也适应现阶段我国农村经济发展的水平。首先，分散养殖可以充分利用秸秆麦草等农家饲料，减少饲料用粮，节约资源；其次，可以提供大量的农家肥，改善土壤，降低种植业生产成本，促进农业生产的良性循环；第三，与大型的养殖场相比，更能抵御畜产品的市场波动；第四，可以有效地促进农民收入，特别是现金收入的增长。改革以来，我国畜牧业之所以能够快速增长，是与农户家庭养殖业的发展密不可分的。从对饲料安全的影响来看，分散养殖有其积极的一面。我国现阶段的分散饲养主要利用廉价的劳动力和非常规饲料，配合饲料使用很少，如果不考虑生产效率的问题，饲料产品使用量少，发生饲料安全问题的几率自然会有所降低。但分散养殖对饲料安全的负面影响更不能忽视。与规模化的养殖企业相比，农户在畜禽疫病防治、饲料产品鉴别和科学使用等方面的知识相对欠缺，饲养条件也相对较差。因此，虽然饲料产品的使用量较少，但因不合理使用饲料产品而造成安全问题的可能性却比较大。同时，千家万户分散饲养加大了技术服务和监督管理的难度，对于其中存在的安全隐患难以及时发现，一旦发生问题，特别是传染性疫病，很容易扩散，造成大范围的影响。 5、行业和质量标准体系不健全，监督、管理和服务能力急需加强监督与管理是保证饲料安全的关键环节。近年来，我国政府和有关职能部门对饲料安全问题非常重视，启动了以饲料标准化体系建设、饲料监测体系建设和依法行政管理为主要内容的“饲料安全工程”，加强了对饲料的监管力度，特别是加大了对饲料中使用违禁药品的查处力度，使我国饲料质量和安全状况有了较大改善，但在实际工作中仍存在不少问题。首先，产品质量和行业标准体系仍不健全。一是饲料标准体系建设滞后。迄今我国允许使用的饲料添加剂品种中仍有许多没有制定科学、统一的标准和使用规范，严重影响着我国饲料质量监督工作的顺利开展；二是缺少通用性强、权威性高的饲料添加剂和违禁药物的检测方法。目前各地违禁药品检测均使用国外或国际标准，由于方法不一致，对比性差，亟需制定国家或行业标准。其次，检测手段相对落后。一是检测方法和指标落后。我国饲料产品质量检测技术与国外先进技术相比有较大差距。目前我国兽药饲料监测机构仍以常量和微量级检测项目为主，而国际上的兽药饲料卫生安全指标往往是痕量，甚至是超痕量级的，如欧盟氯霉素残留提出的标准为0.3~0.5PPB，美国检出残留为零，我国用酶联免疫试剂盒检测氯霉素的检出限为1PPB。二是检测部门基建资金投入不足，检测经费匮乏，仪器设备陈旧，检测覆盖面小，已不能适应行业监督管理和行政执法的需要。如对盐酸克伦特罗等违禁药品以及饲料中抗生素的检测需要先进的精密分析仪器，但目前严重短缺，给监控带来困难，为查处打击违规使用盐酸克伦特罗的生产源头和养殖企业带来很大难度。第三，管理方式急需转变。一些地方的管理方法仍沿用原先的单一计划调控和行政命令，没有向经济监督、行政监督、法律监督和社会监督相统一的管理模式转变。管理重点仍是单纯抓生产，还没有转到抓总量平衡和安全卫生上来。此外，执法人员的素质也有待进一步提高。由于人员变动和法律法规培训滞后，执法工作中的失误和纰漏不断，给监督管理和行政执法带来一定的负面影响。第四、管理和服务工作力度需要进一步加大。主要表现是：对饲料业中虚假广告、非法生产和销售饲料产品等行为的查处和打击力度不够；对饲料使用者的培训、宣传和教育力度需要进一步加强。 6、部门、地区间的工作不协调，饲料安全监管面临着严重的体制性障碍我国对饲料和饲料添加剂的管理实行分级管理的体制，而不是垂直管理体制。即饲料管理部门是本级政府的一个职能部门，接受当地政府领导，上下级饲料管理部门之间存在业务上的指导关系，但没有领导与被领导的关系。《饲料和饲料添加剂管理条例》中规定全国饲料、饲料添加剂的管理工作由国务院农业行政主管部门负责，但考虑到各地机构组成的差异，对基层饲料、饲料添加剂的管理部门没有作出明确规定，只是要求“县级以上地方人民政府负责饲料、饲料添加剂管理的部门，负责本行政区域内的饲料、饲料添加剂的管理工作”。这符合我国的国情，但也存在着一些问题。首先，职责不清。由于对管理机构设立的要求不明确，一些地方对饲料行业仍在多头管理，重复检验、重复收费现象时有发生，不仅加大了企业和经营者的负担，也扰乱了正常的生产经营秩序；还有一些地方借政府机构改革之机，弱化饲料管理机构，从而使行业管理和行政执法的各项职责难以落实；更严重的是，目前大部分省（区、市）在县级尚未设立饲料管理职能部门，造成管理真空，饲料产品质量安全问题无人问津。其次，部门间的工作协调难度大。根据目前各部门的职能分工，农业行政主管部门很难承担起饲料产品管理的全部职能。饲料安全工作涉及生产、流通和使用等多个环节，以及工业、运输、商业、养殖等多个行业，而在上述各个方面，医药、化工、屠宰、检疫、卫生、工商、公安等部门都有其相应的管理职能；同时，即使就饲料产品管理工作本身来说，农业部门由于管理权限和执法手段的限制，也必须要其它部门予以配合，由此不可避免地会产生部门间工作的协调问题。而在现行的行政体制下，依靠农业部门整合各部门的力量，统一、协调地搞好饲料产品管理工作，困难还比较大。第三，地区间的管理不协调。做好饲料安全管理工作，各地必须通力配合，协调一致。但由于各地管理部门不同，要真正做到这一点还存在着很大障碍。一是信息沟通不顺畅。在当前条块分割的体制下，跨地区、跨部门的信息传递效率较低，时效性受到很大影响。二是管理办法不统一。国务院颁布施行《条例》后，各地陆续制定颁布了相应的法规规章，有的设立了新的行政许可和审批项目，超越了《条例》的基本管理制度，导致地区间管理矛盾加大。三是管理工作不协调。一些地区的管理部门或是工作能力不强，或是有狭隘的地方保护主义倾向，不能充分履行职责，饲料产品安全管理工作不力。不仅对本地的经济发展和人民群众的身体健康造成了恶劣影响，而且随着商品的流通，对其它地区也造成了损害。可见，我国现阶段饲料安全问题的产生原因是非常复杂的。正是由于这些不利因素的存在，我国已经存在的饲料安全问题难以得到根除，而新的饲料安全问题又可能会随时出现。能否在促进饲料产业持续健康发展的同时，从根本上消除这些不利因素的影响，切实保证饲料安全，是今后一段时期内我国各级政府面临的严峻挑战。三、新阶段我国的饲料安全战略措施选择我国已经进入了全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，饲料业也已经进入以调整、提高为主要标志的新时期。新的形势为饲料业的发展提供了广阔的前景，同时也对饲料安全工作提出了新的更高的要求。在这一背景下，今后一段时期，我国的饲料安全工作面临着两大基本任务：一是促进饲料业的持续健康发展。科学利用和综合开发各类饲料资源，积极推进安全优质高效和替代进口饲料产品的生产，调整饲料产品结构，加快建设符合我国国情的饲料生产体系，以实现大宗饲料原料和饲料总量供求的基本平衡。二是要全面提高饲料产品的质量。减少乃至消除饲料安全隐患，促进养殖业的发展，进一步提高我国的食品安全水平。近些年来，在各级政府和有关部门的共同努力下，我国的饲料安全工作取得了一定成效，积累了一些成功的经验，但从我国饲料安全的现状来看，仅限于此还不能从根本上制止饲料安全问题的产生。国际经验和我国的实践都表明，保障饲料安全必须采取综合性措施。要将我国的饲料安全提高到一个新的水平，一方面，要在总结已有经验教训的基础上，调整和完善已有的政策措施；另一方面，还要顺应形势变化的需要，积极探索新的途径和新的方式。根据我国饲料业的发展水平以及我国现阶段饲料安全中存在的突出问题，今后一段时期，我国饲料安全工作的基本思路应当是：在进一步健全完善已有的政策措施、巩固已经取得的工作成果的基础上，逐步转变饲料业及相关产业的增长方式，进而通过建立健全行业和产品的质量标准体系、法律法规体系、监测检验体系，以及行政管理体系等，为饲料安全提供坚实的体制和制度保证。围绕这一思路，今后一段时期，我国饲料安全工作的重点应当集中在以下几个方面。 1、加强基础研究和技术开发，为饲料业发展和饲料安全提供技术支持人多地少、饲料资源稀缺是我国的基本国情，科技进步是解决我国饲料总量问题的根本途径。适应养殖业不断发展和人民生活水平逐步提高的要求，增加饲料品种，改善饲料品质，同样离不开科技进步的支持。在饲料安全工作中，健全饲料产品的质量标准体系，提高质量安全监管水平，科学研究是重要的前提。在今后的饲料业发展中，要以研究开发蛋白质饲料、农副产品饲料的生产及高效利用技术为重点，大力开发非常规饲料。应用基因工程、发酵工程、酶工程、精细化工等技术，加速研制并推广安全、无污染、高效的饲料添加剂。大力推动专用饲料和饲料科学配方技术，以及大型饲料加工设备及成套技术的开发研究。加强生物工程技术及饲料营养理论的研究，加速科研成果的转化。提高信息网络技术在饲料生产和经营中的应用水平。逐步形成一批拥有独立知识产权的饲料生产新技术，增强饲料业的技术创新能力和发展后劲。在饲料安全卫生方面，要特别加强对以下几个方面问题的研究：一是我国饲料中的非安全性因素及其主要来源；二是饲料中非安全性因素在动物产品中的残留和蓄积；三是可利用饲料的有毒有害物质的毒性、作用机理及其脱毒方法；四是新开发的饲料和饲料添加剂的卫生质量鉴定和安全评价；五是推广应用饲料毒物毒性试验方法，并进一步探索短期快速毒性试验方法。 2、加快产业重组，促进饲料业及相关产业持续健康发展我国的饲料业以及与之相关的流通和养殖业，普遍存在着组织规模小、技术水平不高、经营管理粗放等问题，而且各个环节间缺乏有效的连接。不改变这种状况，不仅使市场无序竞争的局面难以扭转，不利于饲料业以及相关产业的发展；而且加大了安全监管工作的难度，各种安全隐患难以从根本上得到消除。 “九五”时期以来，由于生产和市场竞争，我国饲料企业数量每年减少近700家。但仅靠自然淘汰力度还不够，要通过宏观调控手段支持企业走扩大和兼并之路，争取在较短的时间内，从根本上改变我国饲料企业数量多，设备简陋，技术力量薄弱，资源严重浪费，产品良莠不齐，恶性竞争的落后局面。要重点培育和扶持一批规模大、起点高、带动力强的饲料企业，鼓励和支持它们进行技术改造和技术创新。积极发展跨地区、跨行业、跨所有制的多种形式的经济联合体，实现资产优化重组，逐步形成一批实力强、有竞争力的大型饲料企业集团。把深化企业改革和强化科学管理结合起来，建立健全企业内部管理制度，全面加强企业内部各项管理，实现企业内部管理的规范化、科学化。应积极鼓励和引导饲料生产企业构建稳定的营销网络。积极扶持发展饲料产品连锁、配送等现代流通方式，通过销售和技术服务的紧密结合，促进饲料进乡入村。供销合作社要充分发挥自身的优势，在农村逐步发展饲料及其他生产资料的连锁经营，用现代流通方式改造传统流通网络。要尽快建立并不断完善饲料营销人员职业资格证书制度，从事饲料经营的人员必须要接受相关的技术培训和技能鉴定。防止因污染及霉变造成卫生指标超标的饲料进入流通，防止制售假冒伪劣饲料的行为发生。饲料业与种植业和养殖业关系密切，饲料企业与农民和市场联系紧密，发展农业产业化经营有着广阔的前景。要鼓励企业通过“公司加农户”等形式，把生产、加工、销售等环节连成一体，形成利益共享、风险共担的组织形式和经营机制。 3、加强体系建设，为饲料安全管理奠定坚实的体制和制度基础第一，法律法规体系。认真贯彻《饲料和饲料添加剂管理条例》，抓紧起草有关饲料、饲料添加剂的配套法规和管理办法。修改《新饲料和新饲料添加剂管理办法》、《进口饲料和饲料添加剂登记管理办法》，以及《允许使用的饲料添加剂品种目录》，制定《动物性饲料管理办法》。完善生产记录、饲料添加剂使用规范和质量安全追溯等监管制度，尽快起草并出台《饲料安全法》。近年来，违禁药品问题主要发生在饲料使用和饲养环节，必须抓紧完善使用环节管理条款，为依法查处违禁药品提供法律依据。第二，质量标准体系。饲料质量标准是畜产品安全监管的基础，要进一步建立健全我国饲料安全卫生标准化体系。主要包括以下四个方面：一是建立饲料通用性安全标准体系。从饲料原料的生产环节和流通环节、饲料产品的生产环节和流通环节研究制定以下规程，包括饲料原料安全生产和流通规程、饲料产品安全生产和流通规程、配合饲料安全评价规程、饲料添加剂安全评价规程、浓缩饲料安全评价规程、添加剂预混合饲料安全评价规程等。二是建立饲料卫生标准体系。进一步修订国家饲料卫生标准，使国家标准更能适应动物饲养和饲料生产的需要，在原基础上增加动物品种、原料和饲料产品种类以及有毒有害物质种类。三是建立添加剂标准体系。针对农业部已批准允许使用的饲料添加剂品种，确定其质量标准，并规定其具体添加量。四是建立饲料监测方法标准体系。重点是安全卫生项目的检测方法、促生长剂的检测方法、药物饲料添加剂的检测方法，要优先制定畜产品兽药残留限量、检测方法标准及违禁药品速测方法标准，尽快制定转基因和动物性饲料检测方法标准，形成从原料、饲料添加剂、添加剂预混合饲料、浓缩饲料至配合饲料的完整的配套检测技术。对于新饲料添加剂应有严格的安全评审规定，定期公布鼓励应用的新添加剂产品和即将淘汰或禁止使用的添加剂产品，加速新产品的推广应用。各项质量标准的制定不仅要考虑到我国的国情，而且要参照“食品法典委员会（CAC）”的标准、准则和建议以及WTO“实施卫生与动植物检疫措施协定（SPS协定）”和“贸易技术壁垒协定（TBT协定）”的要求等，努力与国际接轨。进一步理顺饲料标准制定程序，质量标准体系建设要与法律法规体系建设结合起来，提高质量标准的权威性和约束力。第三，监测检验体系。要加快完善全国饲料监测体系，建立全国饲料安全信息网络，完善饲料业信息采集和发布程序，逐步把饲料监测机构建设成产品质量检测评价中心、市场信息发布中心、技术咨询服务中心和专业人才培训中心。加快实施饲料安全工程，改善饲料监测机构的基础设施条件，提高饲料监测体系的检测水平。重点扶持一批骨干科研机构，建立饲料安全评价基地，为饲料安全工作提供技术支持。要整合畜牧业生产资料和畜产品质量检测机构，加大投入力度，建设并形成统一的畜产品安全检测体系，强化畜产品安全检测。饲料工业协会是联系政府和企业的桥梁和纽带，要积极协助政府加强饲料管理，组织开展标准化、科技推广和职业培训工作。坚持发展观点，帮助饲料企业完善经营机制，提高产业化经营水平。规范企业经营行为，建立饲料企业信用机制，加强行业自律管理。第四，技术服务体系。要加强对农村基层技术推广和服务体系的扶持，逐步改变基层农技部门人员不足，知识结构老化，基础设施和装备简陋，经费投入不足，人心不稳的状况。认真总结各地乡镇基层畜牧兽医队伍机制创新的经验，指导乡镇畜牧兽医站改革创新，以适应畜牧业专业化生产、产业化经营、合作社服务的市场经济新形势。落实各项对在县以下基层单位和艰苦边远贫困地区技术人员的鼓励政策。加强对基层技术人员的知识和技能培训，充分调动其积极性，对农户及养殖企业在饲料使用及畜产品、水产品养殖方面加强指导。要发挥饲料专业高中等教育机构的作用，加强人才培养，并根据行业特点，开展职业技能培训，提高从业人员素质。政府技术推广部门要做好社会效益显著的公益性关键技术的推广和示范工作。鼓励协会、企业、学校、科研单位以及个人，采取多种形式，开展技术推广和咨询服务。 4、改革和完善饲料管理体制，加强饲料安全监管工作近年来，我国连续开展了全国饲料和饲料添加剂质量监督抽查检测、农业生产资料打假等行动，取得了良好成效。这些工作应当继续坚持，并不断加大执法和行政检查的力度。在此基础上，还应积极探索饲料安全监管的新途径、新方式，使饲料安全监管工作不断向广度和深度延伸。第一，改革完善饲料管理体系。要加强饲料业行政管理体系建设。依据《饲料和饲料添加剂管理条例》规定，加快地（市）级以及县（市）级饲料监测机构的建设步伐，尽快明确饲料管理部门及其职能，并配备相应的管理人员。各级政府必须明确饲料行政执法的具体办事机构、固定专人负责，保证工作的连续性。要稳定充实执法力量，提高执法人员素质，加强对执法人员法律、政策和专业知识的培训，建立一支既懂法又具有专业知识、清正廉洁、作风过硬、纪律严明的行政执法队伍。进一步推进饲料业行政管理体制改革。我国现行的饲料和饲料添加剂分级管理体制，从纵向上看，基本顺畅；但从横向上看，问题突出。由于各地管理机构所属部门不统一，地区间在政策落实以及开展执法工作等方面很难保证协调一致。为此，必须进一步深化饲料业行政管理体制改革。首先是要扩大国家饲料安全主管部门的权力和责任，进一步提高其业务指导的权威性；其次是要建立起地区间饲料管理工作相互配合、相互协调的新机制。在这方面，美国的饲料官员控制协会（AAFCO）是一种可供借鉴的模式；通过联席会议等形式，为各地沟通信息、交流工作提供一个稳定的平台，也是一种可以考虑的思路。管理体制的改革牵涉面广，要积极稳妥地推进，国家应组织有关部门及时开展研究。第二，对饲料安全实行全程监管。从养殖场到餐桌的每一环节都对畜产品的安全存在不同程度的影响，但饲料和饲养环节是关键。以往我国的饲料安全工作往往是针对出现的问题进行事后监管，尽管在一定程度上打击了违反饲料安全的行为，但不能从根本上消除安全隐患。近年来，加强风险分析、建立预警系统、采取预防措施，在发达国家的食品（饲料）安全监管上越来越得到重视，世界卫生组织等国际组织也要求各成员国要制定和实施系统的和持久的预防措施，以显著减少食源性疾病的发生。为此，我国饲料安全监管的起点也应当从事后逐步转向源头。一是要加强对饲料风险的研究，并着手建立饲料及食品安全预警机制；二是要组织开展饲料行业HACCP管理模式的研究和试点，逐步在饲料行业推行HACCP管理制度；三是要进一步规范健全饲料标签和标识管理办法，通过一签一码的数字化管理，实现标签的实时鉴证查询，保证饲料产品在各个环节的可回溯性，以便于责任追究，杜绝假冒产品。与此同时，在监督执法工作中要逐步实施对饲料原料、生产、经营和使用等环节的全过程监管。第三，进一步加大执法力度。各有关部门和地方各级人民政府要认真贯彻执行《饲料和饲料添加剂管理条例》，切实履行饲料管理和监督的职责。各级饲料管理部门要制定饲料安全突发事件防范预案，建立有效的预警机制，并会同公安、工商、药监、环保、质检等行政主管部门，坚决查处在饲料生产、经营和使用中添加禁用药品的行为。加强对进口饲料、饲料添加剂的检验检疫，严密监控动物性饲料、转基因饲料产品的质量安全和流向，消除各种隐患，确保饲料产品质量安全。整顿和规范饲料产品市场秩序，对于生产不合格饲料产品和安全隐患多的企业，要停产整改，跟踪监测。对于违法使用禁用药品和发生重大质量安全事故的饲料企业，要取消其生产和经营资格，依法追究有关责任人的法律责任。第四，动员社会力量广泛参与饲料安全监督。饲料安全与养殖产品安全乃至人民群众的身体健康密切相关，动员包括饲料业从业人员、养殖场和农户、新闻媒体，以及广大普通消费者在内的社会力量参与饲料产品及相关产品的安全监督，不仅可以提高消费者自我保护的能力，而且可以弥补行政管理手段的不足，同时还可以督促行政执法和管理部门改进工作方式和工作作风，进而形成全社会对饲料安全齐抓共管的良好局面。有关部门应通过多种途径、多种方式，广泛宣传饲料安全法规，安全饲料及相关产品的选购和使用常识；要通过公布举报电话等形式，为社会监督提供便捷的渠道和必要的手段，向社会各界征询影响饲料安全问题的线索，以期尽可能地解决业已暴露出的影响饲料安全的问题；要增强服务意识，及时回复社会各界的咨询和建议，及时通报有关问题的处理结果；要制定相应的激励措施，对提供重要线索和建议的人员给予表彰和奖励。保证饲料安全是一项艰巨复杂的任务，必须得到各级政府的大力支持。在今后的工作中，各级政府对饲料安全工作应高度重视，切实加强对饲料业发展和饲料安全工作的领导，认真落实中央有关扶持饲料业发展和加强饲料安全工作的各项措施，积极帮助解决各级饲料安全主管部门在饲料安全工作中面临的困难和问题，为饲料业发展和饲料安全工作创造良好的外部环境。（作者单位：农业部农村经济研究中心） [ 本帖最后由胡文辉于 2007-1-17 20:06 编辑 ]